海南省检察院一分院推动公益诉讼借诉前程序倒逼行政机关依法履职

行政公益诉讼成应对懒政怠政撒手锏

（ 2018-09-11 ） 稿件来源： 法制日报视点

□　本报记者　邢东伟　翟小功

　　党的十八大以来,按照中央和最高人民检察院统一部署,司法体制改革与监察体制改革两项改革任务叠加推进。在改革背景下,如何进一步做好新时代检察法律监督工作,构建完善的监督路径,全国各地检察机关在新的“赶考”中不断创新。　

　　海南省人民检察院第一分院依法向行政怠职亮剑,日益成为行政公益诉讼工作的常态。据统计,2017年7月1日至今,该院立案调查行政公益诉讼案件5件。

　　“‘告’不是最终目的,督促行政机关履职、维护公共利益才是根本。”9月2日,海南省检察院党组成员、一分院检察长邱隽告诉《法制日报》记者,由于行政公益诉讼案件涉及历史遗留问题、容易引发社会不稳定因素,转隶后该院把提起公益诉讼作为“最后一道防线”,检察监督重点放在诉前程序,借助诉前程序倒逼行政机关依法履职,促进公益损害风险得到及时有效化解。

一纸检察建议追缴两千多万巨款

　　2015年8月24日,海南一家房地产公司竞得位于定安县定城镇沿江中路与沿江二路交界处二宗面积共计46945.12平方米国有土地使用权,土地出让价款共计人民币7645万元。

　　合同签订后,该公司缴付了部分土地出让金,尚欠2195万元出让金。定安县国土资源局虽多次向该公司催缴,但仍有大量资金未追缴到位,致使国有资产面临流失风险。

　　2017年11月7日,海南省人民检察院第一分院向定安县国土局发出诉前检察建议,要求定安县国土局采取有效措施,限期收回该公司拖欠的土地出让金。

　　据了解,向定安县国土局送达《检察建议书》前后,本案办案组在全面调查核实、分析评估行政机关履职可能性,以及用地企业清缴拖欠土地出让金的主客观因素基础上,明确了监督与支持相结合、行政机关与用地企业两头督促、争取诉前解决的工作方向。

　　承办检察官还采取了多层次、高密度的协调督促工作,多次到该局座谈提出督促履职意见,主动向县委主要领导通报情况,并与定安县政府分管国土县领导沟通座谈,争取党政资源破解监督难题。

　　为此,定安县政府召开了专题会议,制定追缴方案措施,由县国土局“一把手”亲自抓落实,与用地企业就清缴土地欠款问题进行了多轮磋商。同时,办案检察官三次约谈该公司项目负责人,促使公司积极配合定安县国土局。

　　2018年1月11日,该公司向定安县国土局土地出让金专户缴款1621.7万元。1月23日,经定安县政府批准,同意该公司持有的价值量为573.30万元的《换地权益书》等额支付土地出让金。至此,该公司已缴清案涉土地出让金2195万元。

　　“国土部门在履行土地出让金追缴职责过程中存在明显的怠于履行职责行为,在以催缴通知方式难以追回土地出让金后,应及时采取必要、有效行政措施或者通过诉讼方式追回。”邱隽说,此案检察建议释法说理依据充分,监督督促协调有力,问题整改落实到位,切实保障了国有土地使用权收入安全,践行了海南检察机关公益诉讼“三多一精”理念,做到了尽可能少提起诉讼,要用最管用、最高效、最合法合理的方式督促政府有关部门履行职责、维护好公共利益。

　　尤其是,此案探索出来的监督与支持相结合、诉前履职可能性评估、多层次协调化解监督难题、行政机关和相对方两头做工作等做法,值得学习借鉴。

督促整改破坏农用地行为

　　琼海中原通南建材材料加工厂位于琼海市中原镇迈汤段红土岭,系面积21.88亩耕地,属中原镇农场所有。2013年8月1日,由赵某某转包给林某某。

　　当林某某承租该地块后,在该地块上新建了围墙、水池等生产设施,并于2013年10月21日独资注册成立通南加工厂,利用该地块及设施从事高岭土加工作业。

　　2014年1月21日,琼海市国土资源局对通南加工厂涉嫌违法占用农用地建设高岭土加工厂一案立案调查。2014年3月19日,该局作出《土地行政处罚决定书》责令通南加工厂退还非法占用的土地,限期5日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。通南加工厂拆除了部分围墙。

　　同年10月,受琼海国土局委托,海南国源土地矿产勘测规划设计院对通南加工厂占用地块进行耕地破坏鉴定并出具《耕地破坏鉴定报告》,认定该地块耕地破坏行为是在耕地上硬化、建设建筑物和构筑物,耕地重度破坏面积21.88亩。

　　到了2015年8月5日,琼海国土局将通南加工厂经营者林某某占用破坏农用地犯罪线索移送琼海市公安局。2016年11月29日,公安机关将林某某涉嫌非法占用农用地罪移送检察机关审查起诉。2017年8月,海南省检察院第一分院对林某某作出不起诉决定。

　　2017年8月21日,海南省检察院第一分院将此案以民事公益诉讼案件立案调查。2017年11月7日,承办检察官办案组拟制了《民事公益诉讼起诉书》,并提请海南省检察院民行处审核。海南省检察院民行处反馈的初步意见是,此案业主林某某侵占破坏土地的性质虽是耕地,但涉案土地属集体所有,目前作为民事公益诉讼办案尚存争议,且经与最高人民检察院民行厅请示沟通,认为此案宜通过行政公益诉讼程序解决。

　　2018年5月10日,海南省检察院第一分院将此案变更为行政公益诉讼案件办理。经集体讨论,认为此案耕地恢复原状工作,可在诉前程序向琼海国土局制发检察建议,督促继续履行职责予以解决。

　　一周后,海南省检察院第一分院向琼海市国土局发出检察建议,要求该局监督落实土地行政处罚决定,责令通南加工厂限期拆除在违法占用的土地上的建筑物和其他设施,恢复土地原状。如通南加工厂在规定期限内拒不执行,依法采取措施,确保被破坏的农用地得以恢复。

　　“收到检察建议后,琼海市国土局正在采取措施拆除在违法占用土地上的建筑物和其他设施。”邱隽说,在此案中,琼海市国土局没有违法行政或不作为,始终积极配合办案组调查工作,经与琼海国土局负责人沟通交换意见,该局对海南省检察院第一分院通过行政程序处理的意见无异议,促进了破坏耕地的恢复,取得了双赢的效果。

用公益诉讼向行政怠职亮剑

　　根据海南省检察院第一分院提供的数据显示,自2017年6月以来,共受理公益诉讼案件线索36条,立案18件,发出公益诉讼诉前检察建议4份,提起刑事附带民事公益诉讼11件。

　　在4份诉前检察建议中,生态资源和环境保护领域有2件,国有土地使用权出让领域有2件。收到检察建议回复4份,挽回国有财产损失2195万元,解决了一批公益损害问题。

　　在邱隽看来,最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规范性文件对诉前程序均有规定。作为检察机关提起公益诉讼必经程序,诉前程序在整个公益诉讼中具有举足轻重的地位,已成为有效的结案方式。

　　在定安县国土资源局对海南某公司国有土地使用权出让金监收不作为行为可能损害公益案中,国土部门依国有建设用地使用权出让合同向用地企业履行土地交付义务后,仅以催缴通知单一形式催收用地单位拖欠的土地出让金,未依法依约采取有效措施主张权利,存在怠于履行土地出让金收缴监管职责情形。

　　为此,经综合评估,此案存在清缴欠款的条件,海南省检察院第一分院把检察监督的重点放在诉前程序,充分发挥检察建议功能,积极推动行政机关主动履责,促进公益损害风险及时有效化解。

　　记者在采访中了解到,海南省检察院第一分院党组将公益诉讼工作作为“一把手”工程来抓,邱隽经常过问、听取和督促公益诉讼工作的进展情况,形成抓公益诉讼的“头雁”效应,分管领导亲自带队到海洋与渔业、生态环保等部门就案情通报、线索移送等沟通协调,民行处领导对每一件公益诉讼案件的线索收集、立案审查、诉前程序都带头办案。

　　今年5月29日,海南省检察院第一分院在全省率先成立公益诉讼案件举报中心。2018年以来,该院5名干警先后到万宁大洲岛、文昌铜鼓岭、上溪省级自然保护区等国家级自然保护区等地实地走访违法建筑、滥砍滥伐天然林等生态环境破坏现场9次,同省海洋渔业厅、省生态环境保护厅以及林业主管部门等单位召开座谈会10次,协调公益诉讼案件线索调查取证、专家咨询、环境损害结果鉴定等问题,召开检察官联席会议讨论公益诉讼案件13件。

　　据介绍,该院还制定了《海南省人民检察院第一分院公益诉讼案件线索管理实施办法(试行)》和《海南省人民检察院第一分院公益诉讼案件线索举报指南》,加强民行部门与其他业务部门之间以及上下级院之间的协调、互动,从检察机关内部发现公益诉讼案件线索。目前,民行部门和侦监、公诉、控告在公益诉讼线索的发现、移送、办理中基本实现了案件信息互通、监督资源共享。